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推动我国财政透明发展的政策建议
时间:2019-12-30 16:16:41    来源:hdmzk.com    浏览次数:    杂志江苏快3计划人工    我来说两句()

 吴启宁  辽宁大学经济学院  辽宁沈阳  110000

 现代的国家制度离不开现代的财政制度,而财政公开透明是财税体制改革向现代化迈进的重要一步。其中,财政预算的公开是提升财政透明度的关键步骤,对于社会的进步意义非凡。目前我国的预算信息并未得到完全公开,预算体制建设仍有一定改善空间。本文以预算公开为视角,通过介绍我国财政预算透明度制度建设过程和国内外预算透明度现状,在此基础上提出对预算公开的相关建议进而推动我国财政透明的整体发展。                                     

关键词财政透明度;预算信息公开;制度建设

中图分类号:F810    文献标识码:A    文章编号:1673-5889(2019)34-0000-02

 

一、引言

2018年,我国一般公共预算收入共计183352亿元,同比增长6.2个百分点;全国一般公共预算支出共220906亿元,同比增长8.7个百分点。近几年,我国财政收不抵支,财政收支矛盾日益加剧。在这样的背景下,人民群众对财政资金的支出途径、使用效益的重视程度逐渐加强,对预算公开的透明度呼声也越来越高。提升财政透明度已经成为政府提升治理水平,促进社会平稳运行的重要抓手。同时,预算公开是提升财政透明度的关键所在,以提高预算透明度为目标的预算管理体制改革成为热点话题。如何建立规范透明的预算公开体系,进而推动我国财政透明整体进步,是我国进行现代化建设亟待解决的问题。

 

二、预算信息公开制度建设过程

制度是推进发展的前提和保障,制度的不断建设推动了我国财政信息从保密到公开的转变。我国财政透明度按照预算公开制度建设总共可以分成三个阶段,分别是保密阶段、向人大公开阶段和向社会公开阶段。

第一阶段为保密阶段,预算信息限于向政府公开。但并不面向政府内所有人员,只有主要机构负责人能够获得相对完整的信息。由此可见,预算信息在政府内部不能做到完全公开,社会可获取的信息更加少之又少。1951年颁布《保守国家机密暂行条例》规定国家预算信息不得向社会公布,属于国家机密范畴。1997年颁布《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》,根据国家和省级层面对信息保密级别进行了划分。此阶段的预算信息只停留在国家内部,预算信息公开水平处于较低阶段

第二阶段为向人大公开阶段。人大是监督政府的重要权力机关,向人大公开预算信息对于提升我国预算透明度和提升预算资金使用效率都是极其必要的。1999年启动部门预算改革,此次改革对于推动政府信息公开程度具有时代意义。2007年颁布《监督法》强化了人大对预算的监督权限,标志着政府预算信息向人大公开的时代到来。

第三阶段为向社会公开阶段。人民是国家的主人,信息的社会公开保障了我国人民的主体权利和监督权利2008年颁布《政府信息公开条例》,对于预算报告和预算收支公开作出明确规定,标志预算公开进入有法可依时代。2014年对新《预算法》进行修订,要求将政府的全部收入和支出都纳入预算,实行全面规范、公开透明的预算制度。新预算法的修订健全了行政内部监督,从制度上更好地保障了预算信息向社会公开,使得我国预算公开进入新阶段。

 

三、我国预算信息公开现状

(一)国际现状

国际上普遍将财政透明定义为以全面及时并且易于进行国际比较的方式向社会公布政府财政政策和预算资金账户使用情况。现今国际上主要有三套对预算透明度的衡量体系:一是IMF 的《财政透明度手册》;二是OECD的《预算透明度最优做法》;三是国际预算合作组织(IBP)发布的公开预算调查报告。

   国际组织对预算透明度的衡量体系

国际组织

衡量体系

IMF

清晰界定政府的作用和职责;公众对政府信息的获得;预算编制、执行和报告全过程公开;预算信息真实性

OECD

预算报告及时系统出具;信息分项向社会完全公开;对公开内容真实度进行说明

IBP

预算文件获取方式;预算提案质量及可行性;公众和机关对预算进程的参与

IBP根据预算透明指数,对世界上主要国家的预算透明度进行评估。调查结果显示中国透明度评分处于分数较低的行列,属于预算信息提供较不完整的国家。此外,2016年透明国际组织发布的“清廉指数”排名中,我国排名第79位。综合来看,在国际上我国预算透明度水平较低,信息公开的完整性和细化程度需要提升,可见应加快我国目前预算公开透明改革。

(二)国内现状

根据上海财经大学自2009~2017年9年来发表的《中国省级财政透明度评估》数据可以总结我国国内总体财政透明度发展趋势。从具体来看,我国总体财政透明度水平逐年提高并且各省之间的透明度差异不断缩小,呈现良好态势。但从总体来看,财政透明度水平仍然需要进一步提高。

1.预算信息公开内容有待完善

我国财政透明度预算信息公开存在不完整问题,据数据估算约有50%的调查信息没有得到完全公开。此外,“五本账”公开完整度不一。由于在实际工作中将大部分非税收入归入财政专户管理资金,仅公开“四本预算”无法满足政府预算公开的完整性要求。根据调查各省级政府向社会公开的预算报告是否涵盖了“五本账”,得出一般公共预算和政府性基金预算在全国得到公开,整体透明度水平较高。但国有资本经营预算和社会保险基金预算只在少数省份得到公开,财政专户管理资金公开程度也较低。

2.预算信息公开程度有待提高

详细性是衡量公开程度的重要指标。预算信息公开应细化到使群众百姓了解资金的来龙去脉,这样才能使公民发挥监督作用。但目前我国对预算信息的公开过于笼统,向社会公开的年度财政报告和决算报告仍停留在总体数额层面。对于详细、具体的预算数额,资金使用方向和最终效益等信息的公开需要改进。我国目前的财政支出预算体系从上到下分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别。2008年财政部要求公开支出分类款级科目,2014年要求公开支出分类项级科目。但并未要求公开支出项目的经济分类科目,以至于此类科目在预算信息中缺失,一定程度上造成百姓无法了解具体的资金使用情况并实施有效的监督。

3.预算公开载体有待健全

要想建设“阳光财政”,离不开信息公开载体的建设。目前,我国预算信息公开的主要载体主要为互联网、电视、广播报刊等新闻媒体。虽然新闻媒体信息可为大众所获得,但从具体来看,预算公开载体的质量仍需提升。例如,公民难以在政府官方网站上找到预算信息公告所处板块位置,意见平台也未得到充分利用。此外,地方政府预决算收支信息依赖于《财政年鉴》的发行。根据各地区《财政年鉴》的发行情况,得出我国并不是各省都对财政年鉴进行连续公开的出版发行。个别省份年鉴资料仅限于内部公开甚至不公开,这在一定程度上降低了地区财政透明度水平。从直接角度看,公民没有参与到预算从编制、执行到绩效评估的全过程。从间接角度看,公民也少有机会发挥对预算进行监督的作用,对政府行为的约束力也较弱。

 

四、提高预算透明度水平的政策建议

预算透明度的提高不仅能保障公民的知情权和对政府的监督权,同时也能进一步提高我国整体财政透明度。因此,提升预算透明度水平需要法律法规的保障,政府部门的财税体制改革和社会群众的积极参与三者相结合。

(一) 加强法律法规建设

规范透明的预算制度离不开法律法规的保障。以法律的形式保证预算公开制度的有效性和权威性,能够从根本上促进预算公开透明度水平的提升。从数量上看,我国涉及预算管理的法律法规仅有12个。并且从时间上来看,多数法规制定时间较早且规定内容不详细,一定程度上导致缺乏时效性和预算公开的笼统性。因此,加强预算公开法制化建设迫在眉睫。首先,应完善新《预算法》中对于信息公开的内容。对预算公开内容、标准进行详细规定,避免预算数据公开的笼统性。其次,对《保密法》做出一定修订。现行《保密法》所涵盖的保密范围过于广泛,几乎将所有领域都纳入保密范围。建议可以以列举的方式明确说明哪些属于保密范围,哪些可以进行公开。在保证国家权益的前提下,信息公开范围越大,预算体制越健全,越有利于推动财政透明度建设。

(二)加强政府制度建设

政府是预算公开的主体,责任型政府的建设也是民主型政府的建设。政府应主动进行信息披露,令财政收支情况接受民众的监督。因此,要想实现财政预算透明,应加强政府自身制度的建设。

1.加强预算公开完整性建设

预算内容的完整性是预算透明的前提。完整的预算公开意味着全口径预算的公开,令财政资金都应在预算信息中得到反映,避免游离在预算外的资金收支。我国自2003年提出“全口径预算管理”改革目标。虽然实现以“四本预算”为主体的格局,但是仍对一些预算外资金未进行明确规定。从加强预算信息完整度来看,可以令国家机关审批纳入财政预算收入的资金,未审批过的资金视为非法收入,对这部分资金支出不进行规划安排,从而保证预算资金的完全公开。

2.加强预算报告制度建设

预算报告是我国财政政策意图的文字表现,应贯穿预算全过程。从国际视角看,预算报告是衡量预算透明度的重要指标之一,OECD 在《预算透明的最优做法》中对预算报告提交时间做出规定。我国可以在相关方面进行改进:在预算编制阶段,提交预算前报告有利于加强对预算资金的整体规划,为资金的使用提供方向。在预算执行阶段,提交预算中期报告有利于向社会公众展示预算进展情况。在预算执行完成阶段,提交年终报告有利于对整个预算过程进行评估,为下一年预算编制提供借鉴。

(三)建设公民参与机制

公民参与预算也是预算透明指数的评估指标之一。公民参与越广泛,预算透明度水平越高。一方面可以建立公民直接参与政府预算机制,公民的广泛参与可以汇集来自群众的真正诉求和针对性的政策建议。让公民直接参与预算编制、执行和决算等过程不仅有利于加强公民对预算的专业性认识,而且也是实现财政预算透明的重要方式。另一方面可以完善预算公开载体,使公民更方便地了解预算信息。细化各级政府门户网站信息栏,充分利用意见平台解决公众问题,规范地方政府财政年鉴资料出版都是促进公众参与预算机制的建设。

 

 

 

参考文献

[1]魏志华,林亚清,周雄.财政透明度问题研究进展[J].经济学动态,2017(3).

[2]邓淑莲,曾军平,郑春荣.中国省级财政透明度评估(2017)[J].上海财经大学学报,2018,20(3).

[3]邓淑莲.财政公开透明:制度障碍及破阻之策—基于对我国省级财政透明度的 7 年调查和评估[J].探索,2016(3).

[4]田薇茵.基于透明度视角看我国政府预算改革[J].中国集体经济,2018(24).

[5]朱富荣.预算透明度的国际比较与改革路径[J].环球经济,2015(12).

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